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為什么監理單位的主體責任在建筑業改革意見中被取消
作者:管理員    發布于:2017-04-18 09:09:52    文字:【】【】【广西快3计划微信群
摘要:  《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》中有這么一段話:“全面落實各方主體的工程質量責任,特別要強化建設單位的首要責任和勘察、設計、施工單位的主體責任?!鋇筆焙芏啻右等嗽倍季醯靡苫?,這與過往很多表述并不相同,少了監理單位的主體責任。那么少了監理的主體責任又意味著什么呢?   行業內資深專家鄭旭日(任職于中鐵華鐵工程設計集團有限公司,教授級高工)對此作了思考。我們節選了其中的一部分,以饗讀者。 1 取消強制監理,回歸工程咨詢本質屬性的意義 從世界工程咨詢行業100多年的發展歷程可以看出,對監理行業的市場需求是客觀存在的,市場需要的是真正的監理服務。 1.1 取消強制監理,有利于市場主體的自主選擇 我國監理的改革發展方向,應遵循社會主義市場規律,使之回歸工程咨詢的本質屬性,真正實現“工程咨詢服務”和“工程監督服務”兩個基本功能。取消了強制監理,工程建設行業將過渡為企業自主經營、公平競爭、自由選擇的現代市場體系。 (1)符合合同法“自由原則”。現代合同的精髓在于雙方當事人意思表示的合意,而當事人意思合意是建立在合同自由的基礎之上。合同自由原則的確立從法律上為合同自由提供了有力的保障。   如果在《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱“《建筑法》”)中增加了“建設單位”這一重要的責任主體并取消“監理單位”的責任主體資格,那么建設單位為了降低安全質量等責任風險,提高合同項目管理水平等,就有了選擇“咨詢服務”的意愿和需求,符合了當事人“意思合意”的原則。 (2)符合了合同法“平等原則”。合同當事人法律地位平等原則是商品經濟的必然需求,主體之間完全按照商品經濟的內在規律,達成意思一致的協議,從而促進商品經濟的發展。   平等原則是以合同自由原則為前提的,只有合同當事人依法享有充分的合同自由,才能在交易活動中享有平等的法律地位。   目前建設單位是迫于法律法規要求不得不選擇監理單位,雖然建設單位與監理單位形式上是平等的合同主體,但當現場出現安全質量事故時,監理單位與建設單位受法律?;さ幕崾遣黃降鵲?,這違背了合同法“平等原則”。 (3)符合合同法“誠實信用原則”。誠實信用原則是現代民法體系中指導當事人為民事行為的一項基本原則,其位階極高,素有“帝王規則”、“帝王條款”之稱。一切民事活動,都要遵循誠實信用原則,誠實信用原則在《中華人民共和國合同法》第6條等多個條文中得到了確立和體現了。 目前建設單位、監理單位、施工單位及供貨單位等建筑市場主體,在合同訂立時不能完全恪守信用的規則;在合同履行時,不能按期提供現場條件、設計圖紙,不能如約投入資源,不能全面地履行合同義務,不能保質保量地兌現合同的承諾。 1.2 取消強制監理,有利于提高監理企業自身能力建設   “物競天擇,適者生存”是生物進化的規律,也是市場經濟的精髓。當明確了政府的監督責任和建設單位的主體責任,取消了強制監理,就會激發監理企業改革創新的內生動力,就會加大科技、資源的投入,提高技術水平和服務能力,造就一批以“工程咨詢服務”為主業的大型綜合工程咨詢企業,造就一批以“工程監督服務”為主業的專業化工程監督服務企業,造就一批具有專業特長的大型設備的監造企業。 (1)特大型監理企業,將會以綜合性工程咨詢為發展方向,全力提高企業的整體素質和競爭實力,完善適應市場經濟發展的、與國際慣例接軌的現代工程咨詢服務的運作機制,在某個階段和某個方面成為能與國際咨詢公司相當的,在高端工程咨詢市場占有一席之地的工程監理咨詢旗艦企業。 (2)大中型監理企業,會把著力點放在建設工程施工階段,努力提高監理工作的標準化、規范化及流程化水平,提升監理服務能力,為政府主管部門“購買服務”,為建設單位提供優質的工程監督或項目管理咨詢服務。 (3)由于投資主體的多元化,市場需求已經細分。為數眾多的中小型監理企業,將拋棄大而全的理念,走特色服務之路??梢栽諛掣雋煊蚧蚰掣齜矯?,為建設單位、保險機構或大型設備采購商等提供差異化、專業化、特色化的監理服務。 1.3 取消強制監理,有利于確保工程質量和施工安全 明確了建設單位的首要責任主體地位,取消了監理單位的責任主體地位,那么建設單位就失去了躲避安全、質量責任的“擋箭牌”。在這種情形之下,首先,建設單位會將壓力傳遞給承包單位,認真管控承包單位的施工行為,工程層層轉包、偷工減料的現象也會逐漸得到徹底的根治。其次,建設單位就有了委托“工程咨詢服務”的自發愿望,使工程咨詢服務企業既能加強對承包單位的管理,同時也會彌補建設單位自身管理的不足。 (1)施工單位強化安全質量管理。由于少了監理單位與其“共?!卑踩柿恐丈碓鶉畏縵?,施工單位會主動加強安全質量責任體系建設,建立逐級安全質量包?;?,在工程安全、質量上會足額投入,配備強有力的專(兼)職安全管理人員和質量管理人員,明確安全、質量控制點,強化施工過程中的檢查、驗收,確保工程安全質量。 (2)發揮工程咨詢服務功能。工程咨詢服務企業主要為建設單位提供全過程、某個階段或某個專項的咨詢服務,建設單位包括工程建設業主、保險機構或大型設備采購位等。根據建設單位的需要,委托內容可能會包括項目策劃、可行性研究策劃、招標代理、設計咨詢、設備監造、聯合調試咨詢等。 1.4 取消強制監理,有利于完善政府的監督功能 強制監理問題對政府部門也是一個困擾:如不取消強制監理,則違背了“讓市場起決定性作用”的改革方向;如取消強制監理,監理機構回歸咨詢管理的技術服務性質,不再當行政監督部門的“助手”,行政監督部門的力量將明顯不足。 取消強制監理后,監理的基本職能會逐漸一分為二,其中工程監督服務主要為政府有關主管部門提供技術、管理服務。政府有關主管部門可根據工作需要,采用政府購買服務、委托服務等方式,與監理企業簽訂服務合同,由監理企業為政府有關主管部門提供咨詢、監督、代建、檢查、評審等技術服務。 新型的工程監督服務企業(功能)不僅將彌補行政監督力量的不足,而且更加有理有據、獨立公正。同時工程監督機構常駐現場,實行常態化、全方位、全過程的監管,監督工作將更細、更實、更全面,對各參建方將會產生強有力的約束。   2 實現取消強制監理的路線圖研究 工程監理的改革,終究是要回歸工程監理的工程咨詢屬性,將工程監理退出責任主體地位,引導、培育符合我國社會主義市場經濟的“工程咨詢服務”、“工程監督服務”企業,需要破解變革與創新的阻力,做好過渡期的指導,穩步推進。 2.1 破解變革和創新的阻力 在組織變革與創新過程中,組織本身和組織成員具有一種阻礙力量,使得組織行為具有一定的穩定性和可預見性。這是積極作用的一面。另一方面,變革和創新的阻力還可以成為正常沖突源,使問題及時暴露以便及時解決,推動了變革和創新。 (1)阻力源包括個體阻力源和組織阻力源兩個方面。一是個體阻力源。個體阻力源來自基本的人類特征,如個性、感知等。個性抵制的主要因素有習慣、安全、經濟因素、對未知的恐懼和選擇性信息加工。二是組織阻力源。組織一旦形成,其本身就會存在一種抵制變革和創新的阻力。主要因素有結構慣性、有限的變革點、群體慣性、對利益及權力關系的威脅等。 (2)要研究破解變革和創新阻力的策略。根據科特和斯拉森格(Kotter and Schlesinger)的克服變革阻力策略,當管理當局遇到變革阻力后,需要采取相應的措施進行克服。一是教育與溝通。阻力產生的原因在于信息失真或溝通不良,如果工程建設各方了解了工程監理變革和創新的意義并消除了所有的誤解,阻力就會自然消失。二是參與。行政主管部門采取廣泛征求意見的方式,吸引有一定影響力的專業人士和行業組織、監理企業等參與變革和創新,以期獲得更廣泛的認同。三是強制、促進與支持。行政主管部門采取強制性措施,取消強制性監理,同時設定一個過渡期,給予變革以一定的容忍度,給予充分的指導和支持。 2.2 修訂相關法律法規,做好頂層設計 強制工程監理將逐步完成歷史使命,讓工程監理咨詢服務完全走向市場化,是符合社會主義市場經濟發展規律的。對這一工作,必須要做好以下一些頂層設計。首先,“咨詢服務”主體不是建設工程責任主體之一,而是為建設主體之一建設單位提供專業化咨詢服務的企業,僅對建設單位(業主)負責,不承擔政府賦予的責任。 其次,明確工程監理企業不屬于“生產經營企業”,逐步明確“一法兩條例”(指《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全管理條例》)等法律法規中有關安全、質量的責任條款,不適用于工程監理工作。 其三,建立一套相對完善的配套措施。如制定建設單位(業主)項目管理標準,建立業主條件備案制度,擴大業主自主選擇工程管理方式的權力。 政府的職責是建立公平、合理的市場,讓市場真正發揮在資源配置中的決定性作用。要修訂《建筑法》及相關的法律法規,進一步明確政府監督責任和建設單位的主體責任,進一步規范建設單位的項目管理行為。 2.3. 做好過渡期的引導和指導工作 (1)由政府設定一個合理的過渡期。參照工程監理試點經驗,建議3年~5年引導行業協會的健康發展,鼓勵設立專業化、行業化的工程咨詢服務協會,逐步取消區域性的協會組織,打破區域壟斷,讓市場在資源配置中發揮決定性作用。 (2)中小工程咨詢/監督服務企業和咨詢/監督服務事務所進一步提供服務和技術,為市場提供特色化、專業化的咨詢/監督服務。如為主管部門提供現場安全質量監督服務,為車輛、盾構機等大型設備采購商提供制造過程的監督服務。 (3)對工程監督服務業務,要適應政府安全質量監管模式的改革要求,按照政府購買社會服務的方式,接受政府安全質量監督機構的委托。委托方式可通過直接授權、招標或競爭性談判確定;政府主管部門也可以建立監督服務企業庫,采用電腦派對或評分排隊等方式從中隨機抽取。 3.4 鼓勵自由自主、公平合理的締約行為 (1)工程咨詢服務企業采用的是技術服務的方式,與業主合作的平臺是項目,合作的橋梁是市場,合作的依據是合同,一切按照市場原則和合同條款進行經營。對工程咨詢服務業務,委托方(委托方可以是政府行政主管部門、建設單位、大型設備采購商、運營單位、建筑師或保險機構等)可自由自主地就委托的內容、期限及要求等條件,通過招標或競爭性談判等方式洽談業務,確定取費系數或費用。 工程建設單位可以根據市場競爭條件,自主選擇工程咨詢服務企業,依據合同為其提供項目管理的服務。這些服務,可以是非盈利項目的代建服務,也可以是可行性研究、項目建議書,同時也可以是設計咨詢、設備監造、施工階段的管控等;運營單位也可以委托對其安全性評估、更新改造工程等提供咨詢服務;大型設備采購企業也可以委托咨詢服務公司對產品制造的策劃、制造過程進行控制;適應推行工程質量保險制度要求,接受保險機構的委托,開展施工過程中的風險分析評估、質量安全檢查等工作;也可以適應發揮建筑師主導作用的改革要求,受建筑師委托,提供現場監督的咨詢服務。 (2)新型的工程監督服務企業,是受主管部門的委托或政府以購買服務的方式對工程質量安全進行監督,同建設方和各參建方是監督與被監督的關系,是獨立的第三方關系。這樣才能獨立公正地行使監督職能。 監督服務費的確定,以政府購買服務的費用為主,以在監理費中提取監督性費用為補充。監督服務費由相關政府行政主管部門直接提取,專款專用,并由行政主管部門根據監督服務企業工作進展及工作質量考評情況,直接支付給監督服務業服務?! ?                          摘自《建設監理》

 

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